韓紹江
階梯性水價的提出和形成，是社會化大生產(chǎn)發(fā)展到一定階段，社會供給和需求發(fā)生一定矛盾時所形成的必然產(chǎn)物；是社會需求利用價格杠桿進行自我調(diào)節(jié)的晴雨表；是利用法律和政策的實施求得供需的平衡，以最大限度滿足水資源合理利用和促進社會經(jīng)濟的增長。
就自來水居民用水階梯性水價來說，在青島市百年供水史上曾多次實施。當自來水生產(chǎn)供大于求的時候，推行下行階梯水價，即：“在一個基準線上形成多個階梯，用水越多，價越便宜，鼓勵消費，節(jié)約成本，是一種擴大生產(chǎn)滿足需求的方法”。當水源緊缺，成本提高，自來水生產(chǎn)滿足不了社會需求的時候，除利用價格杠桿和政策保障外，通常實行上行階梯水價，即：“用水越多，價格越高，以求得水資源的節(jié)約利用，以最大的可能滿足社會的持續(xù)發(fā)展和基本需求?！?
青島水價的形成
1899年，德國人在青島建立自來水廠前青島的原住民們基本上都是靠取井水和河水，手提、肩挑、車推到家中使用，不存在水價。德國人租借青島后，帶來了一種“先進”的提水方式，還是用井水，在河床豐水區(qū)挖井多眼，利用虹吸管將每眼的井水引到集合井，經(jīng)過消毒處理，用水泵輸送到管道，最后送到水站和用戶。當擰開水龍頭，水就嘩嘩淌出來，就將井水變成“自來水”。青島生產(chǎn)自來水的歷史，比慈禧太后發(fā)行股票籌建北京自來水公司還早10年，到目前為止，青島城市供水已經(jīng)歷經(jīng)了三個世紀。
最早的自來水廠是1899年始建的海泊河水源地，1901年開始送水。管道沿途設多處水栓、水龍頭，免費向公眾供水。這是自來水使用的試用期。1904年，德國總督頒布法令，規(guī)定：“自一千九百零四年四月一日之后，一律向總督府交付水費”，“公用水栓用水戶每戶居住八平方米，每季交費大洋一元；接通入戶有水表的每薦必米打（噸）價洋二角?！边@是青島首次出現(xiàn)的自來水水價。
1914年，自來水的水費開始按照不同類型用戶進行收費，水費有三種，即：第一種，普通百姓在就近水站（水溜子）憑水票接水，每兩洋油筒（一擔）售銅元一枚，每擔36公斤，水票在水站附近的巡捕房售賣（見圖1）。第二種，是裝有計量水表的用戶，這些居住在歐人區(qū)的洋人，除定期交付租借水表的費用外，用水每立方米大洋二角，按水表計量的數(shù)字收取。第三種，船舶用水。港口船舶用水每立方米大洋五角。從1904年出現(xiàn)水價到1914年三種類型的水價已經(jīng)形成。尤其是海泊河水源地之后，1908年李村河水源地（閻家山）相繼建成，送水量增大，為青島城市發(fā)展和市民用水提供了能源保障。
階梯性水價的由來
1914年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，日本人為爭奪青島向德國開戰(zhàn)，戰(zhàn)爭后期，德人在撤退之前將李村河水源地炸毀。戰(zhàn)后，日本人利用了3年時間將李村河水源地恢復。為了達到長期統(tǒng)治并于民國九年在白沙河下流興建日供水量4000立方米的白沙河水源地。到1922年中國政府從日本人手中接收青島時，已有海泊河水源地、李村河水源地、白沙河水源地三大供水廠，日綜合供水能力已超過1萬立方米，完全可以滿足城市的發(fā)展和生活用水的需求。
1925年屬于膠澳商埠督辦公署的自來水水道科，為擴大生產(chǎn)，鼓勵用水，開始實行用水越多、水價越便宜的下行階梯性水價。裝有水表的用戶每月用水三噸之內(nèi)，按每噸四角五分征收；每月用水一百噸之內(nèi)，按每噸一角五分征收；每月用水超過一百噸，超其量每噸按一角二分征收；每月用水超過五百噸，超其量每噸按一角一分征收；每月用水超過一千噸，超其量每噸按八分征收。
階梯性水價的實行，鼓勵了消費，促進了青島城市發(fā)展的進程，青島出現(xiàn)了歷史上較為輝煌的繁榮。
1929年4月16日南京國民政府將青島定為特別市，屬國民政府行政院直轄，城市供水放在市政建設的首位。民國十九年三月，青島特別市市長葛敬恩為白沙河水源地西廠的開建，立下奠基石。基石右側(cè)刻“中華民國十九年三月”，內(nèi)側(cè)書“白沙河水源地新水廠奠基”，左側(cè)落款“青島特別市市長葛敬恩立石”。1931年上臺的沈鴻烈注重青島的市政建設和城市發(fā)展，使青島迎來了上世紀三十年代的輝煌。
青島的快速發(fā)展也給供水帶來供不應求，尤其是1933年天遭干旱，供水不足，急需集資擴充水源。燃眉之際需要用價格杠桿調(diào)節(jié)供需平衡，中華民國二十二年（1933年）四月十九日，主管青島自來水的青島市工務局局長刑契莘發(fā)布第一號通告令：“為通告事，查本市自來水因水量不足，屢遭水荒。承須擴充水源，以資救濟。茲經(jīng)呈奉，市政府令準，加征水費。”“計每月用水量在一百立方公尺以下者，加價兩成。（如原價一角五分加為一角八分）在一百立方公尺以上者加價四成。（如原價一角兩分加為一角六分四厘）超過五百立方公尺者其超其量一立方公尺銀一角五分四；超過一千立方公尺者其超其量每一立方公尺銀一角一分二厘（圖二）。船舶用水每一立方公尺收費七角。通告還明確規(guī)定每用戶以三立方公尺為最小限度，每月最少收費為五角四分。
這一階梯性水價以大洋為幣值一直沿用到民國二十五年（1936年）幣值改革，由銀元、大洋改為國幣、法幣。即：中國銀行、中央銀行、交通銀行、農(nóng)村銀行使用的四大銀行、紙鈔。幣值改革初期，一塊銀元、大洋換法幣（國幣）一元。1938年抗日戰(zhàn)爭前，幣值較堅挺，水價較穩(wěn)定，以1937年即民國二六年八月份自來水廠水費收據(jù)原件為憑（圖三）共四個階梯。即：100立方公尺以內(nèi)每噸0.18元，101至500立方公尺，每立方公尺0.168元；501至1000立方公尺，每立方公尺0.154元；1000立方公尺以上0.112元。
階梯性上行水價產(chǎn)生的原由
在國民黨沈鴻烈統(tǒng)治時期，為實施新一輪大青島規(guī)劃，將擴充水源當做第一要務，于1936年在白沙河中游的黃埠村新建黃埠水源地，為籌集資金，國民政府以青島市政府名譽發(fā)行600萬元建設債券。工程開工不久時逢日本第二次侵略青島，國民黨采取不抵抗的焦土政策，將青島的白沙河水源地和正在興建的黃埠水源地同青島九大紗廠一同炸毀。日本人占領(lǐng)后，將自來水廠改為水道株式會社。按照建設一個人口180萬大青島的布局，在白沙河中游黃埠村興建日供水1.2萬立方米的先進水廠。并借建水廠之名以水道株式會社之名，兩次籌集600萬元的股金。1942 年黃埠水源地和與之配套的四方山水池工程先后告成，暫時緩解了供水不足。
1945年抗日戰(zhàn)爭勝利后，蔣介石又發(fā)起內(nèi)戰(zhàn)，為擴充軍費造成貨幣貶值通貨膨脹。1946年至1947年青島又逢特大干旱，李先良國民政府又一次出臺了抬高水價的階梯政策。民國三十六年（1947年）8月前，用水100立方公尺之內(nèi)每噸單價1500元（國幣）；500立方公尺之內(nèi)3000元；1000立方公尺內(nèi)5000元；1000立方公尺以上8000元（圖四）。8月份后，水價上漲60%以上，100立方公尺內(nèi)每噸2500元，500噸內(nèi)5000元，1000立方公尺內(nèi)10000元，1000立方公尺以上13500元。時隔半年之后水價暴漲，讓人難以置信，例如：民國三十七年四月一張蓋有青島自來水廠廠長孫斌印章的水費單據(jù)月用水3噸，水費135000元，平均每噸水費45000元。一個小學月3噸水費連同水表租金共計147000元。飛速瘋長的通貨膨脹必然加速法幣政策得倒臺（圖六），國民政府也不得不承認“印刷機不能生產(chǎn)足夠鈔票”。1948年8月19日國民政府不得不宣布法幣退出流通市場，由金元券代替。并公布9月1日前可持法幣兌換金元券。300萬法幣兌換金元券1元，一塊銀元可兌換金元券兩元。筆者手中藏有民國三十七年（1948年）九月份青島市立中學的一張水費憑證。水的單價每噸0.36元金元券，用水期7月18日至8月18日，用水量15噸，水價5.40元。
為阻止通貨膨脹，盡管南京政府行政院于民國三十七年九月十六日頒布法令《取締違反限價試價條例實施辦法》。第三條規(guī)定：“與人民日常生活有關(guān)之水電價格加以管制” （摘自青島市政府公報 民國三十七年十月號）。但政府的腐敗和無休止的金元券印刷，進一步加劇了貨幣的貶值。僅拿青島水價的飛漲就可驗證。民國三十七年（1948年）九月份每噸水0.36金元券，到民國三十八年（1949年）四月份，只有七個月，水價每噸漲到15650元。四方區(qū)維新化工廠4月份水費單據(jù)：用水1126噸，每噸15650元，水價17623380元。
民國三十八年也就是1949年6月2日，國民黨政府倒臺，青島解放，新生政權(quán)建立。青島市軍事委員會金融部當日發(fā)告通知：自六月三日起青島市即以人民幣為本位幣取代金元券，公民限期5天，自6月6日至10日，平等兌換金元券。票面限制萬元以上者。兌換價為：人民幣壹元兌換偽金元券二十萬元。北海幣做為輔幣，100元北海幣等于1元人民幣。自來水的水費重新有了定位。
建國后水價的定位與階梯性水價
1949年6月2日，青島市解放，自來水的價格依據(jù)單位成本并比照其他商品價格定位在每立方米人民幣110元。當時國家財政情況并未好轉(zhuǎn)，不法分子哄抬物價，造成物價上漲，九月份水價就漲了3倍。為鞏固新生政權(quán)，人民政府借鑒早年在革命根據(jù)地實行的“折實”辦法，出現(xiàn)了以糧食為基本標準單位的折實工資，折實儲蓄，折實公債。自來水的每噸水價也以糧食為單位進行折實換算。
現(xiàn)發(fā)現(xiàn)最早的一張折實水費單據(jù)是1949年10月，中華人民共和國成立第一個月收繳的9月份水費單。9月份以前稱中華民國，10月份以后實行公歷紀年，這張單據(jù)每噸水的單價為一等粉1.8斤，折合當日公布的糧價為389元，糧價每天在報紙掛牌刊登價格。1950年水的單價每噸拆實通粉兩斤，1951年水的單價每噸折實八一粉2.1斤。從1949年到1952年經(jīng)過三年的國民經(jīng)濟恢復，物價基本穩(wěn)住，新生政權(quán)得到穩(wěn)固，自來水價格得到穩(wěn)定。1952年水價每噸定格在3000元舊幣值（新幣值3角），1955年新中國新版人民幣發(fā)行時降到2角7分。
1956年自來水廠改稱自來水公司，從1957年起隨著工業(yè)生產(chǎn)的迅猛發(fā)展和人口的巨增，到1965年青島市先后建成流亭水廠、中韓水廠和嶗山水廠。日供水由建國初不足2萬噸達到10萬噸以上，凈水方式由地下水為主轉(zhuǎn)變?yōu)樘幚淼乇硭疄橹鳎瑢崿F(xiàn)了供水史上第一次飛躍。自來水的水價在穩(wěn)定中逐年下降，由1955年的二角七分調(diào)到二角五分、一角七分，到1965年生活用水降到1角3分；工業(yè)用水由1955年的四角五分（圖五）調(diào)到三角、二角，到1965年10月降到一角八分。以市民用水為例，從1965年每噸水降到一角三分，一直維持到1990年，25年中水費未發(fā)生變化。
一個偶然的機會筆者得到一本自來水員工的日記本，其中的幾個數(shù)據(jù)引起我的注意。自來水從建廠到上世紀八十年代前一直是一個盈利的企業(yè)。這個本子記載了1981年6月到9月從盈利到出現(xiàn)虧損拐點的幾個月數(shù)據(jù)。并記錄了在特殊時期自來水的工會組織職工開展增產(chǎn)節(jié)約的勞動競賽，響應全國總工會為四化立功的事例。
為求證這幾組關(guān)鍵數(shù)據(jù)，筆者對建國后60多年，每10年為一階梯，對自來水公司全年供水量、日平均供水量、千噸水成本、利潤四項進行了比較（見表），重點對拐點的81年、82年、83年的經(jīng)濟情況進行分析。經(jīng)過分析比照，得出結(jié)論：自來水公司的利潤由贏轉(zhuǎn)虧是千噸水成本過高，主要是天氣干旱、水源緊缺送水量減少造成的。
|
日期 |
全年供水量/噸 |
平均日供水量/噸 |
千噸水成本/元 |
利潤/元 |
|
1950年 |
6048811 |
16572 |
248.7933 |
646720 |
|
1960年 |
31790863 |
86860 |
97.6928 |
9222408 |
|
1970年 |
45033991 |
123381 |
119.0386 |
773302 |
|
1980年 |
82235406 |
224687 |
135.8353 |
2892217 |
|
1981年 |
68917838 |
188816 |
157.4708 |
314062 |
|
1982年 |
54213502 |
137571 |
214.4765 |
-1309934 |
|
1989年 |
87360000 |
239300 |
276.86 |
-26089008 |
|
1990年 |
99672729 |
273076 |
613.3115 |
-16211438 |
|
1993年 |
136896975 |
375065 |
1067.21 |
-7579386 |
|
2000年 |
175876990 |
480538 |
1623.91 |
-47193586 |
|
2011年 |
223975969 |
613633 |
3479.57 |
-261931486 |
|
2013年 |
239299177 |
655614 |
3935.36 |
-355992646 |
從1968年下半年開始，青島連續(xù)出現(xiàn)4次大旱，島城的百萬軍民在市委市政府領(lǐng)導下，在1968年、1977年、1981年、1982至1983年開展了史無前例的4次大沽河引水工程。供水成本逐年加大，但水價不調(diào)整，造成自來水公司逐漸出現(xiàn)合理虧損。1981年千噸水成本157元（每噸1角5分7厘），市民用水每噸0.13元、工業(yè)用水每噸0.20元，盡管從6月份開始出現(xiàn)虧損，但全年平衡后還是盈利31萬元。1982年千噸水成本214.47元（每噸2角1分4厘），首次出現(xiàn)全年虧損，即虧損130萬元。到1989年全年送水量8736萬噸，千噸水成本276.86元，而市民用水還是1角3分，所以全年虧損2608萬元。
從1982年開始自來水出現(xiàn)虧損，作為當時青島市的領(lǐng)導決策者們從客觀考慮、大局著想，并未提高水價，而是政府買單，每年適當給自來水一定數(shù)額的合理性補貼，從而保障了市場價格的穩(wěn)定，保證了1982年至1990年青島經(jīng)濟建設的穩(wěn)定發(fā)展。
1989年國家重點工程引黃濟青供水工程竣工通水，在解決了青島市供水短缺的同時，供水成本進一步增大，為了確保青島的持續(xù)發(fā)展和向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，經(jīng)省、市政府決定，將調(diào)整水價的方案上報國務院，經(jīng)研究批準，青島市的水價自1990年3月1日起開始上調(diào)，市民用水由0.13元調(diào)到0.30元，工業(yè)用水調(diào)到0.60元，船舶用水調(diào)到0.90元。引黃集資的收費同時終止。
從1990年開始，青島市的水價進行了1993年5月、1999年10月、2005年6月的4次調(diào)整。到2005年青島市的自來水水價（包括污水處理費）居民生活用水2.50元，基建用水4.70元，船舶用水5.00元，旅館、飯店和其他單位用水實行階梯式計量水價。實行基礎(chǔ)內(nèi)價格、基礎(chǔ)外價格兩個檔次，用水量越高、價位越高的階梯性水價。對洗浴洗車實行單一計量水價，對低保和特困家庭實行階梯式計量水價，5立方米以內(nèi)1.60元，基礎(chǔ)外每立方米2.50元執(zhí)行。經(jīng)過9年的新階梯性水價執(zhí)行，價格杠桿促進了水資源的優(yōu)化配置，但是水價與成本的背離一直是制約著供水生產(chǎn)發(fā)展的瓶頸，造成供水量越大虧損越大的局面一直持續(xù)，自來水生產(chǎn)一直帶著虧損的帽子。隨著城市的發(fā)展、水源的緊缺、成本越來越大、供求矛盾又凸現(xiàn)出來。
自來水價格的發(fā)展趨勢
近兩年，國家圍繞城市居民用水水價在部分城市進行了試點,在試點的基礎(chǔ)上國家發(fā)改委、住建部于今年1月3日印發(fā)了《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》，布置全面實行城鎮(zhèn)居民階梯性水價制度，要求2015年底前在全國全面實行居民階梯水價（詳見本刊試刊——編輯注）。
水價倒掛不僅不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，加劇水資源的浪費，在給市財政增加負擔的同時嚴重制約著供水企業(yè)的發(fā)展。省財政廳、省水利廳也根據(jù)全省尤其是本市水源及供水情況，提出《超計劃（定額）用水累計加價的辦法》。新階梯水價對超計劃用水，累進加價征收水資源費，目的在于以價格杠桿促進水資源優(yōu)化配置，提高用水效率、推動用水方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
這次國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設部出臺的關(guān)于城鎮(zhèn)居民用水階梯性價格制度，無疑為青島市的水價調(diào)整提供了政策上的支持。文件中提出的：以保障居民基本生活用水需求為前提；逐步反映供水成本，制定合理的價格；階梯性水價不低于1：1.5：3的比例安排和相應的措施是非常必要可行的，它將對水務集團的企業(yè)經(jīng)營和全市水資源的合理配置起到積極推進作用。
在青島供水歷史上，階梯性水價的出現(xiàn)是自然法則發(fā)展的必然。每當城市供水出現(xiàn)供大于求或供小于求的時候，就出現(xiàn)調(diào)整水價的理論與政策，發(fā)揮價格杠桿對調(diào)節(jié)供水的作用，推動社會供需平衡。在計劃經(jīng)濟時期，在水資源緊缺情況下，政府為了社會安定，利用政策對自來水生產(chǎn)企業(yè)進行水費補貼，而在當前市場經(jīng)濟運行時期，利用價值規(guī)律調(diào)解市場，用階梯性水價調(diào)節(jié)供需，也是價值規(guī)律調(diào)節(jié)水資源供需平衡的一個法則。
